Las 21 irregularidades más destacadas que la Sindicatura de Cuentas de Cataluña ve en las contrataciones de la Paeria

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Con el objetivo de aportar transparencia al funcionamiento de la Paeria, desde el Comú de Lleida difundimos las principales conclusiones del Informe de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña. Las 9 primeras corresponden a la Fiscalización económico-financiera, después viene el apartado de personal (10-13) y finalmente la Contratación administrativa (14-21).

  1. La Cuenta general se aprobó y fue aportada a la Sindicatura de Cuentas fuera del plazo establecido. Por otro lado, la Cuenta general no incluía como documentación complementaria, de acuerdo con la norma 48 de la ICAL, las cuentas anuales de tres fundaciones y de dos consorcios dependientes, que en aquella fecha estaban en proceso de adscripción (véase el apartado 2.1).
  2. El Ayuntamiento aprueba, cada año, un expediente de reconocimiento extrajudicial de créditos para incluir todos aquellos gastos incurridos durante el ejercicio anterior pero no reconocidos que, en el ejercicio 2015, ascendía a 3,48 M€. Las principales observaciones son las siguientes:
    • El Resultado presupuestario del ejercicio está infravalorado en 1,85 M€, y el Remanente de tesorería está sobrevalorado en 1,63 M€ por los gastos no reconocidos en el ejercicio 2015.
    • De acuerdo con el artículo 47 de la LPAC y con el artículo 173 del TRLRHL, estos gastos serían nulos de pleno derecho. Esta práctica también se puede considerar una infracción muy grave, de acuerdo con el artículo 28.c de la Ley 19/2013, del 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
    • Los gastos incluidos en el reconocimiento extrajudicial de crédito fueron comprometidos directamente por los servicios gestores sin ser objeto de fiscalización previa, hecho que es contrario al artículo 214 del TRLRHL y denota un incumplimiento de los procedimientos de ejecución presupuestaria.
    • Todos los gastos incluidos en el reconocimiento extrajudicial de créditos del ejercicio 2015 se podrían haber incluido dentro de la liquidación del presupuesto del ejercicio 2014 con la aprobación de la correspondiente modificación de crédito, dado que había remanente de tesorería para gastos generales.
    • La mayoría de los gastos incluidos en el reconocimiento extrajudicial de crédito por carencia de crédito corresponden a contratos de suministro y servicios, vigentes en ejercicios anteriores, hecho que denota que las estimaciones del presupuesto de gastos aprobado eran insuficientes para cubrir gastos de carácter recurrente.
      • El Comú, CIU, ERC-Avancem, Crida–CUP y PP presentamos al pleno de marzo de 2016 una moción de reprobación de la gestión económica del equipo de gobierno porque vulneraba lo que dispone el Cartapacio Municipal en el punto de control del gasto. El reconocimiento de crédito, que tendría que ser algo extraordinario, ascendía ya a 15,6 millones de euros desde 2011. Cs se abstuvo y PSC votó en contra.
      • Votamos (2016, 1017 y 2018) contra el expediente de reconocimiento de créditos aprobados con el voto favorable de Cs y sin que CIU y PP se opusieran:
  3. La utilización del Fondo de contingencia para la financiación del crédito extraordinario no se considera adecuado y conforme a los requisitos que prevé la LOEPSF para su utilización, como es el de atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas.
    Tampoco parece adecuada la regulación que hace el Ayuntamiento respecto a la consideración de gastos no discrecionales, dado que estas no cumplen los requisitos que requiere el carácter de no discrecionalidad (véase el apartado 2.2.2).

    • Desde el primer año de mandato advertimos que el fondo de contingencia se ha convertido en una partida de libre asignación para tapar agujeros, un cajón de sastre para poner parches a la mala previsión. Por eso en las enmiendas a bases de ejecución 2016 propusimos que este fondo fuera solo de 500.000 euros.
  4. En el contrato entre el Ayuntamiento y una entidad financiera por la utilización de un pabellón deportivo (que construye la fundación propietaria del terreno con la financiación de la entidad financiera), por un periodo de treinta años, del cual la entidad mencionada tiene los derechos de superficie y de uso para un periodo de treinta años, se ha detectado que el Ayuntamiento está obligado a pagar todo el importe del contrato aunque se resuelva de forma anticipada. Por eso se considera que se trata de una operación de financiación y, por lo tanto, el importe de la deuda pendiente, 3,38 M€, se tendría que incluir como más endeudamiento del Ayuntamiento a efectos del cumplimiento de la regla sobre sostenibilidad financiera. Por otro lado, no se considera adecuado que el Ayuntamiento asuma los gastos por la utilización de un pabellón que tiene que utilizar el equipo deportivo de una fundación, que es la propietaria. Este gasto tendría que ser considerada una subvención directa, y el Ayuntamiento tendría que haber firmado un convenio con la fundación y tendría que incorporar cada año una partida en el presupuesto, de forma nominativa, de acuerdo con el artículo 28 de la LGS, cosa que no hizo (véase el apartado 2.2.3.2).
    • Cuando hicimos públicas las facturas de la Paeria explicamos que en la partida “otros alquileres y construcciones” se esconden alquileres como el del pabellón Agnès Gregori: el ayuntamiento -dentro del contrato para pagar el pabellón Barris Nort con CaixaRenting- pagaba 678.905 euros de alquiler a la filial de La Caixa y le abonaba 7475 euros de IBI y basura anualmente.
  5. En el gasto correspondiente al servicio de mantenimiento de edificios, no se han podido fiscalizar las facturas correspondientes al suministro de materiales por 488.148 €, dado que el Ayuntamiento no conserva los albaranes de trabajo entregados por los técnicos en los diferentes inmuebles del Ayuntamiento (véase el apartado 2.2.3.2).
    • Nos opusimos a los nuevos pliegos de condiciones porque no dividían por lotes. La licitación estuvo parada ante el Tribunal de Contratos del Sector Público y el ganador de la nueva licitación fue la misma empresa Clanser, que ha recibido numerosas quejas de los colegios. Se aprobó en julio de 2018 un plan para renovar pintura y colegios.
  6. En los gastos de suministro de árboles y plantas, para el mantenimiento de la jardinería de la ciudad: 194.507 €. Se ha visto que el Ayuntamiento reconoció la obligación sin verificar el suministro, dado que este control se hizo posteriormente, hecho que denota una carencia de control (véase el apartado 2.2.3.2). 
  7. La operación de financiación a través del arrendamiento de un pabellón deportivo y los tres contratos de concesión de obra pública adjudicados entre los ejercicios 2006 y 2007 supusieron, sobre el cálculo de la deuda viva del Ayuntamiento, que el porcentaje de deuda sobre los recursos ordinarios del presupuesto pasara del 106,0% al 115,0%, aproximadamente, por encima del límite del 110,0% que prevé el artículo 53 del TRLRHL (véase el apartado 2.2.3.3).
  8. En la revisión de las subvencionas otorgadas se han encontrado varias carencias en cuanto a la justificación del importe (carencia de verificación de la solicitud de las tres ofertas para la realización de obras, carencia de justificante del pago de los gastos, etc.) (véase el apartado 2.2.3.4).
  9. En relación con las subvenciones para el cambio de césped de los campos de fútbol municipales, se considera que el Ayuntamiento tendría que disponer de un Plan de inversiones en cuanto a sus campos deportivos que le permitiera saber en todo momento cuándo se tiene que hacer la inversión correspondiente, y que no hubiera que recurrir a la subvención directa para la concesión de estas subvenciones. Se considera que es responsabilidad del Ayuntamiento hacerse cargo de las obras y licitarlas, de acuerdo con la legislación vigente en materia de contratación administrativa.
  10. El Ayuntamiento no aprobó la masa salarial del personal laboral del sector público local, en contra de lo que establece el artículo 103 de la Ley 7/1985, del 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local.
  11. En la RLT aprobada no se indica el número de plazas para cada uno de los puestos de trabajo ni su destino. Tampoco se detalla el sistema de provisión, en contra de lo que dispone el artículo 74 del EBEP, a pesar de que el Ayuntamiento dispone de un documento interno donde se regula el sistema de provisión de puestos de trabajo. Tanto en la RLT como en la plantilla hace falta incluir varias plazas de personal, tanto de personal eventual como de trabajadores laborales fijos pero discontinuos, que se contratan cada año durante un periodo específico de tiempo.
    • El Comú ha manifestado la discrepancia hacia lo que el equipo de gobierno publica en el BOP ,es una relación/catálogo y esto no cumple con la normativa. Hay que disponer de una Relación de Puestos de trabajo (RLT), puesto que lo más importante son las fichas, el método de acceso y el hecho de que es un instrumento de transparencia en la gestión de los recursos humanos y de la carrera administrativa y la profesionalización de la plantilla.
  12. Los trabajadores del Ayuntamiento disponían de un máximo de cincuenta y seis horas anuales de permiso de conciliación de la vida familiar y laboral, pero no se determinaban los requisitos genéricos que se tenían que cumplir, ni se preveía su justificación, cosa que hacía que se asimilaran a días de asuntos personales. Por lo tanto, superaban el límite máximo permitido en el Real decreto ley 20/2012.
  13. El Ayuntamiento tenía establecido un complemento de productividad, que se componía de un componente general consistente en un importe anual máximo de 416 €, el cual tenía por objetivo incentivar la asistencia y el cumplimiento del horario, y de un componente específico y cuantía variable vinculado a la consecución de los objetivos específicos de las unidades orgánicas de Recaudación ejecutiva y de Inspección de tributos. Salvo estas unidades orgánicas, para el resto de trabajadores, el componente de productividad no cumplía los criterios para ser considerado un incentivo al rendimiento dado que no respondía a los criterios objetivos de especial rendimiento, actividad extraordinaria, interés o iniciativa con que el empleado tiene que ejercer su trabajo, como establece el artículo 24 del TRLEBEP.
  14. Durante el ejercicio 2015, el Ayuntamiento de Lleida no realizó ningún procedimiento de licitación para contratar los servicios postales y telegráficos, y su gasto fue de 504.348 €. Además, el Ayuntamiento demoró casi dos años el inicio de un nuevo proceso de licitación del servicio de limpieza y mantenimiento de los edificios municipales, por lo que este servicio se prestó sin contrato en vigor durante este tiempo.
  15. El contrato relativo al servicio energético y mantenimiento integral y de conservación del alumbrado público de Lleida, con aplicación de tecnologías smart city, se tipificó como administrativo especial, cuando se tendría que haber considerado, a efectos de su adjudicación, como un contrato de servicios. La tipificación incorrecta del contrato implica que se tendría que haber tramitado como armonizado, siendo la consecuencia principal, en este caso, la reducción de la vigencia máxima del contrato de doce a cuatro anualidades.
    • El hecho de licitar junto a la construcción de los negocios de mantenimiento y seguridad en un pack y al mismo licitador es un hecho que vulnera la ley de contratos del 2007, texto refundido de 2011 y la nueva del 2017. Hay dos elementos que explican la diferencia entre beneficios entre lo calculado por la sindicatura y las alegaciones de los técnicos municipales: los cálculos que la sindicatura hace durante todo el proceso no aplican IPC. Además, la licitación de la parte de gastos a soportar no contemplaba determinados gastos, como seguros obligatorios. Habría sido recomendable reformular los pliegos y retrasar la licitación, o bien volver a licitar.
  16. En los contratos de gestión de servicios y de concesión de obra pública, todos ellos contratos adjudicados antes de la entrada en vigor de la LCSP, para la gestión de los servicios públicos de abastecimiento y saneamiento de agua, de aparcamiento y depósito de vehículos, de transporte colectivo urbano, y de limpieza viaria y gestión de los residuos urbanos, y para la construcción y explotación del edificio de la jefatura de la Guardia Urbana, de la Escuela Municipal de Bellas Artes y de una guardería municipal, se ha observado que el adjudicatario no estaba gestionando el servicio o explotando la obra a su propio riesgo y ventura, dado que en última instancia era el Ayuntamiento quien asumía la parte de los costes que excedía de lo estaba previsto o bien se pagaba una retribución que no variaba en función de la demanda. Este hecho supone que la verdadera naturaleza de estos contratos no era la de un contrato de gestión de servicios públicos o de concesión de obra pública, sino la de un contrato de servicios y, en el caso de la construcción de edificios, la de un contrato de obras y un posterior contrato de servicios.
  17. En cinco de los contratos fiscalizados, la fórmula de valoración de la oferta económica comportaba que se reducía el rango de puntos a repartir y, por tanto, el peso de la oferta económica. Como consecuencia, en estos cinco contratos los criterios evaluables mediante fórmulas dejaban de ser preponderantes, y debería haber nombrado un comité de expertos para la valoración de las ofertas.
    En uno de los contratos en los que sí se nombró el comité de expertos, este lo formaban seis miembros, de los cuales cuatro eran empleados del departamento que proponía eel contrato, lo que no permitía el carácter objetivo que debe tener el comité de expertos e, incumplía, por tanto, el artículo 150.2 de la LCSP.
  18. En ninguno de los expedientes fiscalizados con importe superior a los contratos menores se publicitó la formalización del contrato en el perfil del contratante. Tampoco se publicó en los diarios oficiales pertinentes la formalización de los contratos cuya cuantía era igual o superior a 100.000 €, en contra de lo establecido en el artículo 154.2 de la LCSP.
  19. En los contratos relativos al servicio municipal de limpieza viaria, recogida y transporte de residuos urbanos y el servicio de teleasistencia domiciliaria, se aprobaron modificaciones del contrato inicial que suponían alteraciones significativas en el servicio que se prestaba, bien por el pago de servicios y / o materiales adicionales a los previstos en el contrato o por la introducción de otras prestaciones, bien por el aumento en la cuantía y / o frecuencia del servicio con los consiguientes aumentos en el coste del servicio del 22,8% (15,8% para aumento del canon anual y 7,0% para nuevos servicios) y del 48,3%, respectivamente. Todas estas alteraciones en el servicio y en su coste, supusieron modificaciones sustanciales de las condiciones iniciales de los contratos, que se deberían licitar mediante procedimientos de contratación que garanticen la libre concurrencia y el cumplimiento de los principios de publicidad y transparencia.
  20. En relación con los contratos de concesión de obra pública del edificio de la Jefatura de la Guardia Urbana, de la Escuela Municipal de Bellas Artes y de una guardería municipal, se considera que no se cumplían los requisitos esenciales para ser tipificados de concesión de obra pública. En concreto, el concesionario no explotaba la obra, tan sólo efectuaba el mantenimiento y limpieza del edificio, ni tampoco se cumplía el principio de explotación de la obra a riesgo y ventura del concesionario. Se considera que estos tres contratos eran contratos de obra con pago aplazado, que por importe se deberían haber publicado en el DOUE. La parte relativa al mantenimiento y limpieza del edificio se podría haber licitado mediante un contrato posterior de servicios.
    Por otra parte, se han encontrado varias carencias en la licitación de las tres concesiones, que afectan el estudio de viabilidad (falta de cuantificación y falta de información pública) en contra del artículo 227 del TRLCAP; el proyecto básico de la obra, también por carencias en la información pública; la tarifa ofrecida por los licitadores, que casi duplicaban la prevista en los estudios de viabilidad y, por consiguiente, la tasa interna de rentabilidad de los proyectos, sin que el Ayuntamiento las rechazara por superar el precio de licitación, etc.
  21. En varios contratos menores se han detectado determinadas incidencias relacionadas con los objetos de los contratos, los importes, las fechas, la duración o los tipos de contratos, que suponen un incumplimiento de lo establecido en el artículo 86, apartado 2 del TRLCSP y, en consecuencia, se considera que ha habido un fraccionamiento indebido del contrato.

Recomendaciones:

  1. Sería necesario que el Ayuntamiento dispusiera de una RPT debidamente confeccionada, que recogiera todos los puestos de trabajo y todo aquel contenido que falta en la RPT actual.
  2. El Ayuntamiento debería regular las retribuciones complementarias del personal correspondientes a la productividad de acuerdo con unos criterios objetivos y medibles que respondieran al especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés y la iniciativa con que el empleado ejerce su trabajo.
  3. Se recomienda que se haga un análisis de las contrataciones de personal temporal para poder distinguir cuáles responden a necesidades puntuales y cuáles a necesidades recurrentes, para incluir en la plantilla aquellas plazas que se necesitan de forma habitual.
  4. Se recomienda agilizar el proceso de revisión de las facturas recibidas, en especial de aquellas correspondientes a suministros energéticos, para que los gastos se contabilicen en el mes al que pertenecen y se pueda extraer información financiera adecuada durante el ejercicio y no sólo al cierre del año.
  5. Se recomienda mejorar los procedimientos de control sobre las facturas relativas a los suministros de materiales para el mantenimiento de edificios y en los suministros de árboles y plantas, de manera que estos controles queden documentados, y se lleven a cabo con anterioridad al reconocimiento de la obligación.
  6. Se recomienda que, en los contratos de obra, en las modificaciones contractuales aprobadas mediante un documento de aprobación de precios contradictorios, no sólo se detallen las partidas que se modifican, sino que éstas se valoren, con la inclusión de las unidades a valorar y su valoración final. En los contratos de gestión de servicios y de concesión de obra pública, todos ellos contratos adjudicados antes de la entrada en vigor de la LCSP, para la gestión de los servicios públicos de abastecimiento y saneamiento del agua, aparcamiento y depósito de vehículos, de transporte colectiva urbano, y de limpieza viaria y de gestión de los residuos urbanos, y para la construcción y explotación del edificio de la prefactura de la Guardia Urbana, de la Escuela Municipal de Bellas Artes y de una guardería municipal, se ha observado que el adjudicatario no estaba gestionando el servicio o explotando la obra en su propio riesgo y ventura, dado que en última instancia era el Ayuntamiento quien asumía la parte de los gastos que excedía de lo que estaba previsto o bien se pagaba una retribución que no variaba en función de la demanda. Este hecho supone que la verdadera naturaleza de estos contratos no era la de un contrato de gestión de servicios públicos o de concesión de obra pública, sino la de un contrato de servicios y, en el caso de la construcción de edificios, la de un contrato de obras y un posterior contrato de servicios.

Informe Sindicatura de Cuentas de Cataluña

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